جلیل کاربخش‌راوری*- قانون تامین اجتماعی یک قانون حمایتی متضمن حقوق بیمه‌شدگان است به‌طوری که ماده یک قانون تامین اجتماعی اشعار می‌دارد: «به منظور اجرا و تعمیم و گسترش انواع بیمه‌های اجتماعی و استقرار نظام هماهنگ و متناسب با برنامه‌های تامین اجتماعی، سازمان تامین اجتماعی که در این قانون «سازمان» نامیده می‌شود تشکیل می‌شود.»
همچنین منابع درآمدی و تداوم حیات سازمان به استناد ماده «۲۸» این قانون عبارتند از:
حق بیمه از اول سال ۱۳۵۵ حق بیمه سهم کارفرما ۲۰ درصد مزد یا حقوق بیمه شده خواهد بود و با احتساب سهم بیمه شده و کمک دولت حق بیمه به ۳۰ درصد مزد حقوق افزایش می‌یابد. لازم به یادآوری است که به استناد تبصره دوم این ماده قرار بوده که «دولت مکلف است حق بیمه سهم خود را به‌طور یکجا در بودجه سالانه کل کشور منظور و به سازمان پرداخت کند.» همان‌طور که مشاهده می‌شود بخش اعظم حق بیمه را کارفرمایان متقبل می‌شوند و دولت از بعد از انقلاب اساسا هیچ‌گاه تعهدات مالی خود را «سه درصد» به سازمان تامین اجتماعی در موعد مقرر پرداخت نکرده و حداکثر در مقاطع خاص آن هم تحت فشار، بخشی از تعهدات خود را با واگذاری سهام کارخانجات که عموما هم فاقد سودآوری بوده‌اند تهاتر کرده. با وجود آن هم‌اکنون نیز گفته می‌شود دولت حدود ۲۰۰ هزار میلیارد تومان به سازمان تامین اجتماعی بدهکار است، در حالی که کارفرمایان حداکثر بدهی یک تا شش ماه را بدهکار هستند که بسیار ناچیز است؟! متاسفانه در ترکیب شورای‌عالی تامین اجتماعی نیز نمایندگان نهادهای کارفرمایی و کارگری نیز به انتخاب دولت یا وزیر مربوطه تعیین شده‌اند! یعنی صاحبان واقعی صندوق تامین اجتماعی در راهبرد صندوق عملا هیچ‌کاره هستند. این موضوع باعث شده با وجود تاکید ماده فوق، شورای‌عالی و هیات‌مدیره سازمان تامین اجتماعی هیچ‌گونه مسوولیت پاسخگویی در قبال حفاظت از منابع بیمه‌شدگان را بر عهده نداشته به‌طوری که امروزه بحث ورشکستگی صندوق تامین اجتماعی به‌عنوان سونامی اقتصادی کشور نیز مطرح شده است. سازمان تامین اجتماعی موظف بوده علاوه بر اجرای درست و اقتصادی ماده «۲۸» فوق، به موجب تبصره «۵۰» قانون بودجه سال ۱۳۵۷ با تشکیل شرکت سرمایه‌گذاری تامین اجتماعی «شستا» عملا منابع سازمان را مصروف سرمایه‌گذاری‌هایی با حداقل سود ۲۰ درصد کند؛ امری که حداقل در ۲۵ سال اخیر نه‌تنها محقق نشده بلکه گفته می‌شود حاصل عملکرد واقعی شستا نیز مطلوبیت اقتصادی نداشته و به‌طور عمده به حیاط خلوت آقایان تبدیل شده است.
شورای‌عالی سازمان تامین اجتماعی و هیات‌مدیره‌های مختلف ادوار ۲۵ سال اخیر که تصمیمات آنها موجب سونامی در صندوق بیمه‌شدگان شده است به منظور جبران عملکرد نادرست خود مکررا با صدور بخشنامه، مصوبه و آیین‌نامه‌های مختلف به حقوق کارفرمایان به‌عنوان «تامین‌کننده اصلی منابع صندوق تامین اجتماعی» یورش برده تا بلکه خسارات عملکرد نادرست خود را بپوشاند از جمله آنکه مدت‌هاست فعالیت حسابرسی بیمه‌ای که توسط موسسه حسابرسی تامین اجتماعی صورت می‌گیرد مورد انتقادات جدی نهادهای کارفرمایی و صاحبان کسبوکار قرار دارد. سازمان تامین اجتماعی به‌عنوان سازمان بیمه‌ای کارگری- کارفرمایی کشور از بعد از انقلاب به دلیل سیطره دولتی از وظایف اساسنامه‌ای خود خارج شده و عملا به عنوان یکی از موانع رشد کسبوکار در کشور به شمار می‌رود. بررسی اجمالی تشکیل سازمان تامین اجتماعی و نگاهی به مذاکرات مجلس هنگام تصویب قانون تامین اجتماعی در سال ۱۳۵۳ حاوی نکات برجسته‌ای است که تاکنون نادیده گرفته شده است. کارفرمایان کشور خود را تابع قانون می‌دانند و معتقدند هر آنچه در قانون تامین اجتماعی وجود دارد تا زمانی که اصلاح نشده برای ملت و دولت لازم‌الرعایه است زیرا مبنای حقوق در ایران، قانون اساسی و به تبع آن قوانین عادی هستند و هیچ بخشنامه، تصویب‌نامه و آیین‌نامه‌ای نمی‌تواند فراتر از قانون عمل کند.
اصل «۱۷۰» قانون اساسی مقرر داشته است که «قضات دادگاه‌ها مکلف هستند از اجرای تصویب‌نامه و آیین‌نامه‌های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند و هر کس می‌تواند ابطال این‌گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند.» به نطر می‌رسد بر همین استناد بوده که معاونت قضایی دادستان کل کشور طبق دستور اداری «رسیدگی و بازرسی تامین اجتماعی را به پرونده و سوابق بیش از یک سال را ممنوع اعلام داشته است». مبنای استدلالی این دستور اداری این است که «بخشنامه نمی‌تواند و نباید حق یا تکلیف جدی غیر از آنچه در قانون یا آیین‌نامه آمده است ایجاد کند و بخشنامه‌ها هیچ‌گاه ایجاد قاعده حقوقی نمی‌کنند و منبع حقوقی نیز نیستند.» متاسفانه شورای‌عالی تامین اجتماعی و هیات مدیره‌های آن از بعد از انقلاب عموما با صدور بخشنامه و آیین‌نامه عملا موجبات قانونگذاری را فراهم کرده به‌طوری که شاهد آن هستیم که با بدعت «حسابرسی به جای بازرسی» و تشکیل «موسسه حسابرسی تامین اجتماعی» حقوق نهاد اصلی تامین مالی صندوق تامین اجتماعی یعنی «کارفرمایان» نه‌تنها نادیده گرفته شده بلکه پایمال شده است. در زیر مباحث اصلی مورد مناقشه نهادهای کارفرمایی مطرح می‌شود تا شاید دولتمردان و راهبران کشور که هنوز در فکر توسعه و اعتلای کشور هستند به خود آیند و از قانونگذاری مسوولان تامین اجتماعی جلوگیری کنند. ماده «۳۹» قانون تامین اجتماعی اشعار داشته است که «کارفرما مکلف است حق بیمه مربوط به هر ماه را حداکثر تا آخرین روز ماه بعد به سازمان بپردازد. همچنین صورت مزد یا حقوق بیمه‌شدگان را به ترتیبی که در آیین‌نامه طرز تنظیم و ارسال صورت مزد که به تصویب شورای‌عالی سازمان خواهد رسید به سازمان تسلیم کند. سازمان حداکثر ظرف شش ماه از تاریخ دریافت صورت مزد اسناد و مدارک کارفرما را مورد رسیدگی قرار داده و در صورت مشاهده نقص یا اختلاف یا مغایرت به شرح ماده ۱۰۰ این قانون اقدام و مابه‌التفاوت را وصول می‌کند. هر گاه کارفرما از ارائه اسناد و مدارک امتناع کند سازمان مابه‌التفاوت حق بیمه را راسا تعیین و مطالبه و وصول خواهد کرد.»
به استناد ماده «۱۰۱» قانون تامین اجتماعی «سازمان مکلف است به صـورت مـزد ارسـالى از طـرف کارفرمـا ظـرف شش ماه از تاریخ وصول رسیدگى کند و در صورتى که از لحاظ تعداد بیمه‌شدگان یـا میزان مزد یا حقوق یا کار اختلافى مشاهده کند مراتب را بـه کارفرمـا ابـلاغ کنـد در صورتى که کارفرما تسلیم نظر سازمان نباشد می‌تواند از هیات‌هاى تشخیص موضوع مواد «۴۳ و ۴۴» این قانون تقاضاى رسیدگى کند. هر گاه رای هیات مبنى بر تایید نظر سـازمان باشد کارفرما علاوه بر پرداخت حق بیمـه، بـه «تادیه خـسارتى معـادل یـک‌دوازدهـم مابه‌التفاوت ملزم خواهد بود» که طبق ماده «۵۰» این قانون از طریق صدور اجرائیه وصول خواهد شد».
مفاد ماده «۴۷» قانون تامین اجتماعی اعلام داشته که «کارفرمایان مکلفند صورت مزد و حقوق و مزایای بیمه‌شدگان همچنین دفاتر و مدارک لازم را در موقع مراجعه بازرس سازمان در اختیار او بگذارند. بازرسان سازمان می‌توانند از تمام یا قسمتی از دفاتر و مدارک یادشده رونوشت یا عکس تهیه و برای کسب اطلاعات لازم به هر یک از روسا و کارمندان و کارگران کارگاه و مراجع ذی‌ربط مراجعه کنند. بازرسان سازمان حق دارند کارگاه‌های مشمول قانون را مورد بازرسی قرار دهند و دارای همان اختیارات و مسوولیت‌های یادشده در مواد ۵۲ و ۵۳ قانون کار خواهند بود. نتیجه بازرسی حداکثر ظرف یک ماه از طرف سازمان به کارفرما اعلام خواهد شد».همان‌طور که از صراحت متن ماده «۴۷» بالا مشخص است، موضوع بازرسی صرفا مشمول صورت مزدبگیران کارگاه‌ها «لیست حقوق و مزایای شمول حق بیمه» می‌شود ولاغیر. بنابراین فعالیت حسابرسی که «فرآیندی است سامان‌یافته به شکل جمع‌آوری و ارزیابی بی‌طرفانه شواهد درباره ادعاهای مربوط به فعالیت‌ها و وقایع اقتصادی برای تعیین میزان انطباق این ادعاها با معیارهای از پیش تعیین شده و گزارش نتایج به اشخاص ذی‌نفع» نوعا نمی‌تواند صرفا بازرسی باشد بنابراین کاربرد حسابرسی در مورد ماده «۴۷» بدعتی خلاف قانون به شمار می‌رود.موسسه حسابرسی تامین اجتماعی به استناد تبصره «۳۱» بودجه سال ۱۳۷۲ سازمان تامین اجتماعی در تاریخ ۳۱/۳/۱۳۷۲ تاسیس و پس از انجام برخی مراحل مقرراتی و تشریفات ثبتی در تاریخ ۱۴/۱۰/۱۳۷۲ تحت شماره ۷۸۲۵ به صورت موسسه غیرتجاری انتفاعی در اداره ثبت شرکت‌ها و موسسات غیرتجاری تهران به ثبت رسیده است. موضوع فعـالیت موسسه طبـق ماده ۵ اساسـنامه براساس آخرین اصلاحات انجام شده توسط مجمع عمومی ۱۱/۹/۱۳۸۱ عبارت است از «تامین نیازهای اساسی سازمان تامین اجتماعی اعم از بخش‌ها و واحدهای تابعه و… و همچنین فعالیت در امور خارج از سـازمان (با اولـویت انجـام امـور مربـوط به سـازمان) به نحـوی که اخـتلالـی در انجـام وظـایـف موسسه نسبت به سازمان به‌وجود نیاید در زمینه حسابرسی داخلی، بازرسـی و ارائه خدمات مالی و مشاوره مدیریت» و همچنین تدوین و تعمیم اصول و ضوابط حسابداری و حسابرسی مورد نیاز آنها شامل- امور مالی و حسابداری، امور مشاوره مالی، مالیاتی، مدیریت و بیمه‌ای، رسیدگی‌های ویژه (مشتمل بر انواع بازرسی عملیاتی و مالی)، طراحی نظام‌های اطلاعاتی مدیریت و حسابداری و استقرار سیستم، همکاری با شرکت‌ها و واحدهای طرف قرارداد جهت استقرار سیستم‌های طراحی شده، انجام مطالعات و تحقیقات در امور مالی، اقتصادی و سرمایه‌گذاری، نشر و اشاعه نتایج حاصله. انجام امور انحلال و تصفیه، انجام امور نظارت مالی بر شرکت‌ها و موسسات، مشارکت با اشخاص حقیقی و حقوقی در زمینه انجام هر یک از فعالیت‌های فوق، استفاده از خدمات تخصصی و حرفه‌ای اشخاص و موسسات ذی‌صلاح عضو جوامع حرفه‌ای در زمینه‌های مرتبط با موضوع فعالیت‌های موسسه، انجام حسابرسی در امور بیمه‌ای و تهیه دستورالعمل‌های لازم برای تطبیق و اجرای مقررات و بخشنامه‌های سازمان تامین اجتماعی در حسابرسی و عملیات مالی واحدها.
همان‌طوری که از موضوع فعالیت فوق و مستندات تشکیل موسسه حسابرسی برمی‌آید مقرر بوده موسسه یادشده نقش واحد حسابرسی داخلی برای واحدهای بیمه‌ای و درمانی سازمان تامین اجتماعی را دارا باشد نه اینکه وظیفه حسابرسی کارگاه‌ها به این موسسه واگذار شود. ظاهرا رندان تامین اجتماعی که از حسابرسی چند سال اول «واحدهای بیمه‌ای و درمانی سازمان» نگران شده‌اند، عامدانه فعالیت اصلی موسسه را منحرف و به سوی کارگاه‌های تولیدی- خدمتی سوق داده‌اند. بر همین اساس و مفاد ماده «۴۷» قانون تامین اجتماعی ورود موسسه حسابرسی تامین اجتماعی به کارگاه‌های خدماتی- تولیدی که فاقد جایگاه در قانون تامین اجتماعی و مفاد ماده« ۴۷ » این قانون است جهت حسابرسی بیمه‌ای تامین اجتماعی دارای محمل قانونی نبوده و حتی در صورت وجود هر گونه مصوبه قانونی محدوده فعالیت موسسه یادشده نمی‌تواند فراتر از مفاد مواد «۴۷ و ۱۰۱» قانون تامین اجتماعی باشد. مضافا به استناد مواد (۱۰۱ و ۳۹) قانون تامین اجتماعی و تعیین مهلت حداکثری شش ماه برای بررسی لیست ارسالی کارفرما، بازرسی دفاتر و اسناد شرکت‌ها و ادعای مطالبات سازمان تامین اجتماعی نمی‌تواند به تاریخ بیشتر از شش ماه از آخرین لیست ارسالی بازگردد و بنابر این ادعا و مطالبه اسناد بیش از یک دوره مالی فاقد وجاهت قانونی است و سازمان تامین اجتماعی یا هر واحد متبوع آن نظیر «موسسه حسابرسی تامین اجتماعی» نمی‌تواند به بهانه حقوق بیمه‌شدگان اسناد و مدارک بیش از یک سال را مطالبه و ادعا کند کما اینکه دستور مورخ ۱۵/۱۰/۱۳۹۸ معاونت قضایی دادستان کل کشور نیز صراحتا این موضوع را مورد تاکید قرار داده است. بدیهی است پس از این رسیدگی یک ساله سازمان تامین اجتماعی موظف است مفاصاحساب کلی برای واحد مورد رسیدگی صادر کند.
به منظور صیانت از حقوق بیمه‌شدگان و نهادهای کارفرمایی «که تامین‌کننده بخش عمده منابع صندوق تامین اجتماعی هستند» شورای‌عالی تامین اجتماعی بر پایه مقررات سه‌جانبه‌گرایی تشکیل و کلیه مقررات اجرایی و قانونی سازمان تامین اجتماعی وفق قانون برعهده این شورا قرار گیرد. نادیده گرفتن حقوق سه‌جانبه‌گرایی در سازمان تامین اجتماعی با وجود آنکه بیش از ۹۰ درصد سرمایه سازمان به کارگران و کارفرمایان، تعلق دارد برخلاف مقررات ماده «۱۰۱» و بند «ه» این ماده که بر ضرورت اصلاح و بازنگری قوانین و مقررات روابط کار براساس ساز‌و‌کار سه‌جانبه به منظور تعامل و انعطاف بیشتر در بازار کار تاکید نموده و بند (ز) همان ماده بر اصلاح قوانین و مقررات در جهت انطباق قوانین و مقررات ملی با استانداردها و مقاوله‌نامه‌های بین‌المللی و تحولات جهانی کار تصریح کرده بوده است از این رو شایان توجه جدی است که تحقق سه‌جانبه‌گرایی واقعی در بازنگری و اصلاح قانون به ویژه در ترکیب شورای‌عالی تامین اجتماعی مدنظر قرار گیرد.
* رییس خانه صنعت و عضو هیات‌رییسه اتاق بازرگانی کرمان